12.05.2015 r.
KOMISJA NADZWYCZAJNA ZABRNĘŁA W ŚLEPĄ ULICZKĘ?
KOLEJNA USTAWA DO KOSZA
Wiele zdarzyło się od czasu powołania przez Sejm na początku 2013 roku Komisji Nadzwyczajnej do spraw ustaw spółdzielczych. Z zaciekawieniem śledzimy wydarzenia z jej obrad, z wielkimi obawami oczekując na finał jej prac.
Przy negatywnym obrocie spraw i większości, którą posiada w parlamencie koalicja rządząca, można było spodziewać się przyjęcia drakońskiego prawa, sprzecznego
z konstytucją i skierowanego na zniszczenie polskiej spółdzielczości. Ugrupowanie rządzące raczyło nas opowieściami, że to ma być „reforma spółdzielczości" i dostosowanie jej do wymogów gospodarki rynkowej a równocześnie robiło swoje. Protestowali przeciwko temu nie tylko posłowie opozycji, ale również prominentni parlamentarzyści największego klubu.
Projekt ustawy (druk nr 980) złożony został 30 lipca 2012 roku a jej pierwsze czytanie odbyło się na posiedzeniu Sejmu w dniu 4 stycznia 2013 roku.
Punktem kulminacyjnym okazało się wycofanie projektu poselskiego PO a następnie wyłączenie posłanki Lidii Staroń z prac w Komisji, co stało się zapewne pod wpływem blamażu jej i grupy posłów, wspieranych przez grupę utytułowanych prawników oraz skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżenia ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa została obroniona, klub PO postanowił wycofać posłankę z prac
w komisji.
W spadku po tym okresie, pozostał kłopotliwy półprodukt ustawopodobny, niepasujący ani do ducha, ani do zapisów projektu wiodącego ustawy o spółdzielniach. Komisja ma potężny „zgryz",co ma dalej z tym fantem robić. Naprawiać i łatać projekt, czy też odłożyć do lamusa? Krajowa Rada Spółdzielcza zwróciła się o sporządzenie opinii prawnych
w przedmiocie celowości kontynuowania prac Komisji Nadzwyczajnej nad projektem (druk 980) i dotychczasowym urobkiem posłów. Postaram się tu przytoczyć niektóre argumenty prawników, które być może przyczynią się do rozwiązania tego problemu.
W uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzono, że ustawa z 1982 r. - Prawo spółdzielcze, była nowelizowana ponad 30 razy i nie przystaje do nowych uwarunkowań ustrojowych. Zwrócono również uwagę, iż spółdzielnie, jako ważna forma prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo wielu prób, nie doczekały się jak dotychczas nowej, normatywnej podstawy prawnej swojego rozwoju. Dwukrotnie ustawa uchwalona przez parlament spotkała się z odmową podpisania jej przez prezydenta. Nie doczekały się pozytywnego finału prace nad czterema kolejnymi projektami ustaw - prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego i Lecha Kaczyńskiego oraz dwoma poselskimi.
Od czasu uchwalenia specustawy w styczniu 1990 r. żaden z rządów nie podjął własnej inicjatywy w zakresie prawa spółdzielczego. Jedyna inicjatywa rządowa podjęta w czasie poprzedniej kadencji parlamentu zakończyła się na opracowaniu projektu założeń przyjętych przez Komitet Stały Rady Ministrów.
Zdaniem projektodawców, głównym celem, jaki stoi przed ustawodawstwem spółdzielczym jest zachowanie odrębności sektora spółdzielczego od podmiotów prawa handlowego i uznanie spółdzielczej specyfiki, tak w prawie spółdzielczym, jak
i w systemie podatkowym. Projekt nowego prawa powinien uwzględniać podstawowe cechy spółdzielczości, jak m.in. dobrowolne i otwarte dla wszystkich członkostwo, ograniczona stopa dywidendy, obowiązek tworzenia rezerw i funduszy, czy też niepodzielność funduszu zasobowego. Ponadto, zdaniem projektodawców, specyficznego uregulowania wymagają kwestie zbywania udziałów, które powinno być ograniczone ze względu na specyficzny charakter przedsiębiorstwa spółdzielczego.
W odniesieniu do przekształceń organizacyjnych spółdzielni, konieczne jest uwzględnienie wymogów konkurencyjnego rynku i umożliwienie łączenia się spółdzielni. Zmiany wymagają również kwestie lustracji. Projektodawcy proponują - wzorem ustawy z 1920 roku - zwiększenie uprawnień Krajowej Rady Spółdzielczej, zwłaszcza w przedmiocie zarządzenia lustracji w przypadku, gdy nie czynią tego organy spółdzielni. Projektodawcy eksponują również kwestię rozwoju Krajowego Samorządu Spółdzielczego i takie ukształtowanie jego kompetencji, aby mógł efektywnie reprezentować interesy ponad 8 min członków spółdzielni.
Dotychczasowy przebieg prac legislacyjnych prowadzi do konstatacji, że krytyczne uwagi apolitycznych gremiów zostały uwzględnione w minimalnym stopniu. Co więcej, doraźne
i często wadliwe rozwiązania prawne, proponowane w toku prac Komisji czynią projekt niespójny i niejasny do powszechnego stosowania. Pomimo założeń, przyjętych przez projektodawców, proponowane rozwiązania... nie wnoszą nic nowego, a co najwyżej stanowią korektę przepisów obowiązującego prawa spółdzielczego, dotkniętą przy tym wadami legislacyjnymi. Względy polityczne zdają się powodować, że projektowane przepisy, zamiast stanowić nowoczesny instrument prawny, umożliwiający funkcjonowanie spółdzielni w warunkach rynkowych, stanowią restrykcyjną regulację prawną, zmierzającą do ograniczenia swobody działania organów spółdzielni.
Nie wydaje się zasadne, żeby przez pryzmat patologii, które mają miejsce w niektórych spółdzielniach (a znacznie więcej jest ich przecież w spółkach czy we wspólnotach...), tworzyć przepisy, nakładające niczym nieuzasadnione ograniczenia. Wiele projektowanych przepisów - na co zwracają uwagę prawnicy specjalizujący się w prawie spółdzielczym - zdaje się nawiązywać do regulacji prawnych, właściwych dla spółdzielni mieszkaniowych, nie uwzględniając przy tym specyfiki innych rodzajów spółdzielni.
Pomimo odbytych już 36 posiedzeń Komisji oraz wysłuchania z udziałem 13 tys. osób, brak jest określenia celu projektowanej regulacji prawnej. W tym zakresie nie są uwzględniane głosy uczestniczących w obradach Komisji ekspertów, legislatorów i innych specjalistów. Należy przede wszystkim rozważyć, czy nowe prawo spółdzielcze ma stanowić swoistą „część ogólną" prawa spółdzielczego, która będzie znajdowała zastosowanie do wszystkich rodzajów spółdzielni, bez względu na to, czy poza ustawą znajdą się niektóre typy spółdzielni (mieszkaniowe, rolnicze i inne).
Dotychczasowy przebieg prac Komisji skłania do wniosku, że dokonywana jest, co najwyżej nowelizacja starej ustawy. Trudno dostrzec w projekcie systemowe rozwiązania, które zmieniałyby w zasadniczy sposób te obecnie obowiązujące. Gdyby natomiast podjęto konsekwentnie prace nad nową ustawą z zakresu prawa spółdzielczego, to zdaniem prawników, konieczne jest zaproponowanie następujących działań:
■ inwentaryzacja dotychczasowych przepisów i analiza pod kątem spójności z systemem prawnym (w projekcie pojawiają się zbędne przepisy dotyczące np. rachunkowości spółdzielni, stanowiące powtórzenie regulacji prawnych, zawartych w odrębnych aktach prawnych, co więcej, część proponowanych rozwiązań pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy
o rachunkowości);
■ inwentaryzacja ta powinna pozwolić na ustalenie, czy niezbędne jest tworzenie nowej regulacji prawnej, czy też „unowocześnienie" prawa spółdzielczego może być dokonane
w ramach nowelizacji;
■jeżeli miałyby zostać podjęte prace nad nową regulacją prawną, powinny być one
poprzedzone analizą porównawczą rozwiązań systemowych przyjmowanych w innych państwach unijnych.
Nie ulega wątpliwości, że nowa regulacja prawna musi zostać dostosowana również do ogólnych standardów obowiązujących w ruchu spółdzielczym;
■ nowy projekt prawa spółdzielczego powinien być sporządzony przez grono eksperckie
i uzyskać poparcie maksymalnie szerokiego gremium spółdzielców.
W obecnym kształcie – stwierdzają eksperci prawni uwzględniając dotychczasowy przebieg prac w Komisji Nadzwyczajnej i biorąc pod uwagę upływ kadencji Sejmu, nie wydaje się celowe dalsze procedowanie projektu. Tę opinię ekspertów polecam uwadze obecnemu prezydium Komisji oraz Marszałkowi Sejmu.
Dr Jerzy Jankowski
Autor j es t przewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego KRS i prezesem Zarządu Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP